El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su reciente sentencia de 7 de noviembre de 2024, se ha pronunciado sobre la limitación al acceso a la exoneración del pasivo insatisfecho, entre otras cuestiones, prevista en el artículo 487.1.2 del Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal (TRLC). En dicho artículo, se impide el acceso a los mecanismos de segunda oportunidad a aquellos deudores, que en los diez años anteriores a la solicitud, hubieran sido objeto de sanción tributaria, de la Seguridad Social u Orden Social, los que hubieran recibido una derivación de responsabilidad de administraciones públicas.
Hechos que han justificado la cuestión prejudicial
La primera cuestión prejudicial planteada frente al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, deriva de un procedimiento tramitado ante el Juzgado de lo Mercantil n.º 1 de Alicante. Dicho órgano estimó la oposición a una solicitud de exoneración del pasivo insatisfecho por la Agencia tributaria por la existencia de diversos créditos de Derecho público, en concreto:
- La existencia de un acuerdo firme de derivación de responsabilidad dictado dentro de los diez años anteriores en concepto de deudas y sanciones tributarias.
- Algunos de los créditos son públicos y, por tanto, están excluidos de la exoneración de deudas.
Ante esta situación, el órgano remitente plantea que el nuevo régimen de determinación de la buena fe del deudor, a raíz de la transposición al Derecho español de la Directiva sobre reestructuración e insolvencia, ha tenido un retroceso en cuanto ha introducido un régimen más restrictivo de acceso a la exoneración de las deudas que el régimen anterior a la propia transposición, lo que, a su entender, suscita serias dudas de compatibilidad con el Derecho de la Unión.
La segunda cuestión prejudicial planteada frente al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, deriva de un procedimiento tramitado ante el Juzgado de lo Mercantil n.º 10 de Barcelona. En dicho procedimiento, la AEAT se opuso a una solicitud de exoneración del pasivo insatisfecho por no poder considerarse al deudor como deudor de «buena fe», puesto que, en los diez años anteriores a la solicitud de exoneración del pasivo insatisfecho, había sido sancionado mediante una resolución administrativa firme por infracciones tributarias graves (multa que, además, no se había satisfecho en el momento de la propia solicitud de exoneración).
Cuestiones prejudiciales planteadas
El Juzgado de lo Mercantil n.º 1 de Alicante planteó al Tribunal de Justicia, en referencia a la interpretación del artículo 23.2 de la Directiva sobre reestructuración e insolvencia, las siguientes cuestiones:
- «¿El apartado 2 del artículo 23 de la Directiva [sobre reestructuración e insolvencia] debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que impide el acceso a la exoneración en el sentido establecido en el artículo 487.1.2.º TRLC en la medida en que dicho límite no estaba previsto en la normativa previa a la transposición de [esta] Directiva que reconocía el derecho a la exoneración y que ha sido introducido ex novo por el legislador? En concreto, ¿puede el legislador nacional, con ocasión de la trasposición de [dicha] Directiva, […] establecer mayores restricciones al acceso a la exoneración que las previstas bajo la legislación anterior, especialmente cuando dicho límite no se corresponde con ninguna de las circunstancias previstas en el artículo 23.2 de la [misma] Directiva?
- En el caso de que el Tribunal de Justicia responda en sentido negativo a la cuestión anterior, ¿debe interpretarse el artículo 23.2 de la Directiva [sobre reestructuración e insolvencia] en el sentido de que se opone a una normativa nacional que impide el acceso a la exoneración cuando, en los diez años anteriores a la solicitud de la exoneración, [el deudor] hubiera sido sancionado por resolución administrativa firme por infracciones tributarias muy graves, de seguridad social o del orden social, o cuando en el mismo plazo se hubiera dictado acuerdo firme de derivación de responsabilidad, salvo que en la fecha de presentación de la solicitud de exoneración hubiera satisfecho íntegramente su responsabilidad ([artículo] 487.1.2.º TRLC), en la medida en que dicha causa suponga alterar el sistema de clasificación de créditos concursales?
- En el caso de que el Tribunal de Justicia responda en sentido negativo a la cuestión anterior, ¿el apartado 2 del artículo 23 de la Directiva [sobre reestructuración e insolvencia] debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que impide el acceso a la exoneración en el sentido establecido en el artículo 487.1.2.º TRLC cuando […] se hubiera dictado acuerdo firme de derivación de responsabilidad, salvo que en la fecha de presentación de la solicitud de exoneración [el deudor] hubiera satisfecho íntegramente su responsabilidad, en la medida en que tal circunstancia no es apta para delimitar la mala fe del deudor? A tales efectos, ¿tiene alguna relevancia el hecho de que el concurso no haya sido declarado culpable?
- En el caso de que el Tribunal de Justicia responda en sentido negativo a la cuestión anterior, ¿el apartado 2 del artículo 23 de la Directiva [sobre reestructuración e insolvencia] debe ser interpretado en el sentido de que se opone a una normativa nacional que impide el acceso a la exoneración en el sentido establecido en el artículo 487.1.2.º TRLC por infracciones o acuerdos de derivación de responsabilidad que se han dictado o acordado en los 10 años anteriores a la solicitud de exoneración sin atender a la fecha del hecho generador de la responsabilidad y del posible retraso en la adopción del acuerdo de derivación de responsabilidad?
- En el caso de que el Tribunal de Justicia responda en sentido negativo a las cuestiones anteriores, ¿el apartado 2 del artículo 23 de la Directiva [sobre reestructuración e insolvencia] debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que impide el acceso a la exoneración en el sentido establecido en el artículo 487.1.2.º TRLC en la medida en que dicho límite no ha sido justificado debidamente por el legislador nacional?»
El mismo órgano jurisdiccional, en en relación con el apartado 4 del artículo 23 de la Directiva sobre reestructuración e insolvencia, planteó las siguientes cuestiones:
- «¿El apartado 4 del artículo 23 de la Directiva [sobre reestructuración e insolvencia] debe interpretarse en el sentido de [que] se opone a una normativa como […] la prevista en el artículo 487.1.2.º TRLC que recoge causas que impiden el acceso a la exoneración que no se encuentran recogidas en la lista recogida en el citado apartado 4 del artículo 23? En concreto, ¿debe interpretarse que la lista de causas que se contienen en el [citado] apartado 4 del artículo 23 es una lista de numerus clausus o, por el contrario, es una lista de numerus apertus?
- En la medida en que la lista sea de numerus apertus y el legislador nacional pueda establecer otras excepciones más allá de las previstas en la Directiva [sobre reestructuración e insolvencia], ¿el apartado 4 del artículo 23 de [dicha] Directiva se opone a una normativa nacional que establece una regla general de no exoneración de créditos de Derecho público salvo en circunstancias y cuantías muy limitadas al margen de la naturaleza y circunstancias de deudas concretas de Derecho público? En particular, ¿resulta relevante en este caso el hecho de que la normativa anterior, según había sido interpretada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, permitiera cierta exoneración del crédito público y que la norma de transposición haya servido para restringir el alcance de la exoneración?
- En el caso de que el Tribunal de Justicia responda en sentido negativo a la cuestión anterior, ¿el apartado 4 del artículo 23 de la Directiva [sobre reestructuración e insolvencia] debe considerarse que se opone a una normativa nacional como la prevista en el artículo 489.1.5.º TRLC que establece una regla general de exclusión de la exoneración de créditos públicos (con ciertas salvedades objeto de la siguiente cuestión prejudicial) en la medida en que otorga un tratamiento privilegiado a los acreedores públicos frente al resto de acreedores?
- En particular, y en relación con la pregunta anterior, ¿resulta relevante el hecho de que la normativa prevea cierta exoneración de los créditos públicos pero tan solo para determinadas deudas y dentro de límites concretos que no guardan relevancia con la cuantía real de la deuda?
- Finalmente, ¿el artículo 23.4 de la Directiva [sobre reestructuración e insolvencia] debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma como la prevista en el artículo 489.1.5.º TRLC, en la medida en que [la exclusión de] la exoneración [de créditos de Derecho público] se justifica por la especial relevancia de su satisfacción para una sociedad justa y solidaria, asentada en el Estado de Derecho y la misma se refiere con carácter general al crédito público sin atender a la naturaleza concreta del crédito? En particular, ¿es relevante a tales efectos el hecho de que la justificación genérica se emplee tanto para deudas que aparecen recogidas en el listado del apartado 4 del artículo 23 de [dicha] Directiva como de circunstancias o deudas que no aparecen recogidas en tales listados?»
El Juzgado de lo Mercantil n.º 10 de Barcelona planteó las siguientes cuestiones prejudiciales:
- «¿Si el legislador nacional opta por ampliar la aplicación de los procedimientos previstos para la exoneración de las deudas contraídas por empresarios insolventes a las personas físicas insolventes que no sean empresarios, como contempla el artículo 1.4 de la Directiva [sobre reestructuración e insolvencia], debe ajustar necesariamente su regulación a las previsiones contenidas en el Título III de [dicha] Directiva?»
En caso de que esta primera cuestión fuese resuelta afirmativamente, planteó:
- «¿El alcance del concepto de comportamiento deshonesto que recoge el art. 23.1 de la Directiva [sobre reestructuración e insolvencia] incluye comportamientos del deudor negligentes o imprudentes que sean la causa de la generación de una deuda?»
Si la respuesta a esta cuestión fuera negativa,
- «¿Los supuestos recogidos en las letras “a” a “f” del artículo 23.2 de la Directiva [sobre reestructuración e insolvencia] son una lista tasada de circunstancias bien definidas y justificadas o los Estados [miembros] pueden introducir otras circunstancias bien definidas y justificadas?»
Si la respuesta a esta cuestión fuera que los Estados pueden introducir otras circunstancias bien definidas y justificadas diferentes a las recogidas en las letras “a” a “f” del artículo 23.2 de la Directiva sobre reestructuración e insolvencia, se plantea:
- «¿Las nuevas circunstancias bien definidas que introduce el Estado [miembro en cuestión] deben estar en todo caso justificadas en comportamientos deshonestos o de mala fe?»
En el caso de que la respuesta a la tercera y cuarta pregunta fuera que los Estados miembros no pueden introducir circunstancias diferentes a las relacionadas en las letras “a” a “f” del artículo 23.2 de la Directiva sobre reestructuración e insolvencia; o que si introducen otras conductas, diferentes, bien definidas, deben justificarse en comportamientos deshonestos o de mala fe del deudor, se plantea:
- ¿Una interpretación conforme del art. 23 de la Directiva [sobre reestructuración e insolvencia] implica dejar de aplicar un precepto como el art. 487.1.2.º del texto refundido del [TRLC] cuando se observe que la infracción tributaria muy grave responde a un comportamiento del deudor que no es deshonesto ni de mala fe?»
¿La lista de circunstancias previstas en el artículo 23, apartado 2, de la Directiva sobre reestructuración e insolvencia tiene carácter exhaustivo?
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea considera que las diferentes circunstancias que se enumeran en el artículo 23, apartado 2, de la Directiva sobre reestructuración e insolvencia, no tienen un carácter exhaustivo, sino un carácter ejemplificativo. El establecimiento por parte de los estados miembros de otras disposiciones que restrinjan el acceso al derecho a la exoneración de deudas en mayor medida que conforme a la normativa nacional anterior, requiere que se trate de «determinadas circunstancias bien definidas» y estén «debidamente justificadas».
Limitación del acceso a la exoneración del pasivo insatisfecho de aquellos deudores sancionados por la Agencia tributaria o la Seguridad Social
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea considera que el artículo 23, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre reestructuración e insolvencia no se opone a una normativa nacional que, al transponer dicha Directiva, impone el pago de los créditos públicos no privilegiados a raíz de un procedimiento concursal para poder acogerse a la exoneración de deudas, excluye el acceso a la exoneración de deudas en circunstancias en las que el deudor haya tenido un comportamiento negligente o imprudente, sin haber actuado, no obstante, de forma deshonesta o de mala fe, y excluye ese acceso cuando, en los diez años anteriores a la solicitud de la exoneración, el deudor haya sido sancionado mediante resolución administrativa firme por infracciones tributarias muy graves, de seguridad social o del orden social, o se haya dictado en su contra un acuerdo firme de derivación de responsabilidad, salvo que, en la fecha de presentación de esa solicitud, dicho deudor hubiera satisfecho íntegramente sus deudas tributarias y sociales, siempre que esas excepciones estén debidamente justificadas con arreglo al Derecho nacional.
Exclusión del acceso a la exoneración de deudas en supuestos específicos
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea indica que la normativa nacional que excluye el acceso a la exoneración de deudas en un supuesto específico debe de haber estado justificada debidamente por el legislador nacional.
Exclusión de la exoneración del crédito público
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea considera que el artículo 23, apartado 4, de la Directiva sobre reestructuración e insolvencia no se opone a una normativa nacional de transposición que establece una exclusión general de la exoneración de deudas por créditos de Derecho público, basándose en que la satisfacción de estos créditos tiene una especial relevancia para una sociedad justa y solidaria, asentada en el Estado de Derecho, salvo en circunstancias y límites cuantitativos muy restringidos, al margen de la naturaleza de esos créditos y de las circunstancias que los han originado, y que, por consiguiente, restringe el alcance de las disposiciones nacionales sobre exoneración de deudas que eran aplicables a esta categoría de créditos antes de adoptarse tal normativa, siempre que esta exclusión esté debidamente justificada con arreglo al Derecho nacional.
Igualmente, considera que es correcto el establecimiento de una regla general de exclusión de la exoneración de deudas por créditos de Derecho público que concede un trato privilegiado a los acreedores públicos con respecto a los demás acreedores, siempre que tal exclusión esté debidamente justificada con arreglo al Derecho nacional.
En referencia a la posibilidad de establecer una limitación a la exoneración de deudas para una categoría específica de créditos mediante el establecimiento de un tope por encima del cual queda excluida esa exoneración, sin que ese tope se fije en función del importe de la deuda en cuestión, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea considera que es una práctica admisible siempre que tal limitación esté debidamente justificada con arreglo al Derecho nacional.
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