El Pleno del Tribunal Constitucional ha estimado el recurso de amparo formulado por un joven exfuncionario en prácticas del Cuerpo Nacional de Policía contra una sanción administrativa impuesta con fundamento en un precepto reglamentario carente de cobertura legal. La sentencia, cuyo ponente ha sido el magistrado Ramón Sáez Valcárcel, afirma que la sanción impuesta al recurrente ha vulnerado su derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) en su dimensión de garantía formal (reserva de ley) y a la garantía de tipicidad (art. 25.1 CE).
El 2 de mayo de 2020, estando vigente el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y, en concreto, las normas de confinamiento y limitaciones a la reunión de personas previstas en dicha norma, el recurrente en amparo se hallaba, junto con otras diecisiete personas, celebrando un cumpleaños en un local cerrado. La Policía Nacional se personó en el lugar del evento y pidió a los asistentes que se identificasen, ante lo que el recurrente manifestó su condición de policía alumno de la Escuela Nacional de Policía, mostrando el carné acreditativo correspondiente.
La manifestación en dicho contexto, de ser funcionario en prácticas del Cuerpo Nacional de Policía, dio lugar a que se le incoara un procedimiento sancionador por la infracción grave prevista en el art. 69.a) del Reglamento Provisional de la Escuela Nacional de Policía, aprobado por Orden de 19 de octubre de 1981, de “concurrir a espectáculos públicos u otros lugares anticipando la calidad de funcionario del Cuerpo Superior de Policía o alegar la condición de funcionario en prácticas del citado Cuerpo en circunstancias que no lo precisaren”.
La sanción consistió en la pérdida de quince puntos de la suma total de las calificaciones obtenidas al final del curso selectivo para el acceso al Cuerpo Nacional de Policía. Se fundamentó en el art. 73.1 del citado Reglamento Provisional de 1981, a cuyo tenor “las faltas graves se corregirán con pérdida de diez a quince puntos de la suma total de las calificaciones obtenidas al final de curso, en igual forma que la señalada para las muy graves”. Como consecuencia, el recurrente suspendió dos asignaturas, de las que tuvo que volver a examinarse, siendo nuevamente suspendido, lo que determinó su exclusión y baja definitiva en el proceso selectivo, con la pérdida de todos los derechos adquiridos en la fase de oposición.
El Tribunal Constitucional en esta sentencia ha aclarado su doctrina relativa a la reserva de ley en materia sancionadora, las relaciones de sujeción especial y la anulación de disposiciones generales en recursos de amparo dirigidos contra sus actos de aplicación.
El afectado interpuso recurso contencioso-administrativo por el procedimiento especial para la protección de derechos fundamentales, denunciando, entre otros extremos, la vulneración de su derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE). El Tribunal Superior de Justicia de Madrid descartó las vulneraciones denunciadas al considerar (i) que el precepto reglamentario aplicado contaba con cobertura legal suficiente, y (ii) que la exigencia de reserva de ley se reducía a su “mínima expresión” en el caso enjuiciado, al encontrarnos ante una relación especial de sujeción.
El posterior recurso de casación fue desestimado por el Tribunal Supremo mediante sentencia en la que, si bien aludía a la modulación de la reserva de ley en las relaciones de sujeción especial y a la existencia de suficiente cobertura legal de la sanción aplicada, se centraba en la doctrina constitucional que no exige la reserva de ley cuando el precepto reglamentario aplicado entronca, sin alterarlo, con un reglamento preconstitucional, como sería aquí el Reglamento Orgánico de la Escuela General de Policía, aprobado por Orden de 7 de marzo de 1967.
En su demanda de amparo, el recurrente centró la controversia en la sanción impuesta, denunciando (i) la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora, en su vertiente de garantía formal (reserva de ley), por la absoluta falta de cobertura de la sanción en una norma con rango de ley; (ii) la vulneración del derecho a la legalidad sancionadora, en su vertiente de garantía material, por la falta de mención directa o indirecta, en el propio acto sancionador, de la norma legal que proporcionaba cobertura a la sanción; y (iii) la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión, por no haberle aplicado retroactivamente el Tribunal Supremo la norma sancionadora más favorable contenida en los arts. 9.f) y 10.3 de la Ley Orgánica 4/2010, del Régimen Disciplinario del Cuerpo Nacional de Policía, ni pronunciarse al respecto. La estimación del recurso del demandante fue apoyada por la Fiscalía.
El recurso de amparo fue admitido porque se apreció que el caso revestía especial trascendencia constitucional. Por una parte, porque podía dar ocasión al Tribunal para aclarar o cambiar su doctrina, como consecuencia de un proceso de reflexión interna. De otro lado, porque la posible vulneración del derecho fundamental que se denunciaba pudiera provenir de la ley o de otra disposición de carácter general.
La sentencia, conforme al principio de mayor retroacción, anticipa el examen de las lesiones imputadas a la actuación administrativa (las relativas al art. 25.1 CE) y, de entre ellas, comienza por la atinente a la reserva de ley. La sentencia aclara, en primer lugar, la doctrina constitucional relativa a la aplicabilidad de la reserva de ley en materia sancionadora a las normas reglamentarias aprobadas inmediatamente después de la entrada en vigor de la Constitución, aspecto sobre el cual ha ido variando con el tiempo. En un primer momento el Tribunal Constitucional entendió que la reserva de ley no era aplicable a las normas reglamentarias posconstitucionales que se limitasen a reiterar, sin variaciones, las reglas sancionadoras previstas en preceptos reglamentarios preconstitucionales. Sin embargo, dicha salvedad ha sido objeto de una interpretación cada vez más restrictiva en pronunciamientos posteriores del Tribunal, debiendo entenderse excluida en la actualidad, transcurridos más de cuarenta años desde la entrada en vigor de la Constitución.
En segundo lugar, la sentencia perfila también la doctrina constitucional atinente a la categoría de las llamadas “relaciones de sujeción especial” y a su virtualidad para reducir el alcance de lo protegido por los derechos fundamentales en determinados ámbitos. Tras sintetizar el estado de la jurisprudencia constitucional, la sentencia aclara que “la modulación de algunas de las garantías centrales del ciudadano a que históricamente se ha asociado el concepto de relación de sujeción especial no puede, bajo los actuales parámetros constitucionales, encontrar su fundamento en esa categorización, sino únicamente en razones objetivas derivadas de las características concretas de la relación en cuestión, esto es, por la entrada en juego, en la relación de que se trate, de principios constitucionales cuyas exigencias contrapuestas han de ponderarse entre sí. En otras palabras, el planteamiento de las relaciones de sujeción especial no puede fungir como tópico argumental para justificar la reducción de las garantías propias del Estado de Derecho en determinados ámbitos de actuación administrativa, liberando con ello a los creadores y a los aplicadores del Derecho de los límites constitucionales para proceder a tal disminución. Algo que solo sería admisible a través de la ponderación como método de interpretación constitucional, que exige la adecuada identificación y nivelación de los principios constitucionales en juego en cada tipo de relación entre Administración y ciudadano”.
En el caso, la sentencia constata que la sanción impuesta al recurrente, prevista en el art. 73.1 del Reglamento Provisional de 1981, carece por completo de cobertura legal, lo que determina la vulneración del derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) en su dimensión de garantía formal (reserva de ley), sin que tal conclusión quede enervada por la consideración, mantenida genéricamente por las sentencias impugnadas, de que la sanción ha sido impuesta en el marco de una relación de sujeción especial. Dicha vulneración conlleva también, en el caso y atendiendo al contenido de la resolución sancionadora, la existencia de la lesión de la garantía de tipicidad (art. 25.1 CE) asimismo denunciada en la demanda de amparo. En consecuencia, la sentencia declara inconstitucionales y nulos el acto administrativo sancionador y las resoluciones que lo confirmaron en vía administrativa y judicial.
El Tribunal proyecta su pronunciamiento sobre la constitucionalidad del art. 73.1 del Reglamento Provisional de 1981. Durante la tramitación del proceso de amparo, este Reglamento ha sido derogado por el Real Decreto 49/2024, de 16 de enero, de Reglamento de los centros docentes de la Policía Nacional, no obstante lo cual sigue siendo aplicable a “los cursos académicos y módulos de formación ya iniciados” bajo su vigencia.
En este punto, el Tribunal expresamente aclara, tras el oportuno proceso de reflexión interna, su doctrina acerca de la posibilidad de declarar, en vía de amparo, la inconstitucionalidad y nulidad del precepto reglamentario identificado como origen de la lesión imputada en la demanda a sus actos de aplicación, aspecto sobre el cual existían hasta la fecha pronunciamientos contradictorios. Y lo hace en el sentido de confirmar la procedencia de dicha declaración de inconstitucionalidad y nulidad, fundamentando dicho criterio, primero, en la dimensión subjetiva del amparo como mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales, que reclama la remoción de las ‘disposiciones’ de los poderes públicos lesivas de tales derechos (arts. 41.2 y 43.1 LOTC). Y, segundo, porque en tanto que proceso constitucional dotado también de una dimensión objetiva y, por ende, trascendente del caso concreto, “el recurso de amparo está dirigido a impulsar la mejora de la protección de los derechos fundamentales por parte de los poderes públicos, a través, por lo que ahora importa, del enjuiciamiento de supuestos en los que la posible lesión del derecho fundamental que se denuncia pudiera provenir de una disposición de carácter general”.
La sentencia declara la inconstitucionalidad y nulidad del art. 73.1 del Reglamento Provisional de Policía de 1981, interpretado sistemáticamente con la disposición transitoria única del Real Decreto 49/2024, de 16 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los centros docentes de la Policía Nacional; ello en tanto que, atendiendo a los efectos de que esta última disposición lo dota tras su derogación, no cabe descartar la aplicación del precepto inconstitucional a situaciones jurídicas pendientes.
Han anunciado la formulación de voto particular discrepante los magistrados Enrique Arnaldo Alcubilla y Concepción Espejel Jorquera.
Fuente: Tribunal Constitucional
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